Belajar dari Hambantota

Oleh: Muhammad Fatkhurrozi
(pegiat infrastruktur)

Belt and Road Initiative (BRI), yang diluncurkan pada 2013 oleh Republik Rakyat China (RRC), memang unik. Sebagai sebuah proyek, BRI tidak mengusung satu bangunan spesifik, apakah itu pelabuhan, jalan, rel, atau bandar udara. Melainkan BRI adalah sebuah klaim terhadap berbagai macam proyek yang dikerjakan di berbagai negara yang disana terdapat campur tangan RRC. BRI (Yidaiyilu) mencakup pelabuhan, rel, bandar udara, jaringan internet, jaringan energi, pembangkit listrik yang dikerjakan di 146 negara[1] yang nampaknya tidak tampil hubungan tegas antara satu proyek dengan yang lainnya. Bahkan, beberapa proyek sudah direalisasikan sebelum BRI di-woro-woro-kan oleh Xi Jinping. BRI sejatinya hanyalah pentas kekuatan ekonomi RRC.

Jika ada satu kisah proyek BRI yang paling menarik, maka itulah Pelabuhan Hambantota. Pelabuhan di ujung selatan Sri Lanka tersebut menjadi selebritas, setelah dianggap proyek gagal dan konsesinya diambil alih RRC selama 99 tahun. Itu terjadi pada 2017. Pelabuhan Hambantota dianggap sebagai kisah nyata “jebakan hutang” RRC ke negara ‘korban’ BRI.

Sri Lanka in U-turn on port project - China.org.cn
sumber: china.org

Hambantota: Proyek Ambisius

Kisah Pelabuhan Hambantota dimulai pada 2005, ketika Mahinda Rajapaksa terpilih menjadi presiden baru. Proyek diluncurkan pada 2007 dengan pendanaan dari China, yakni oleh Bank Export-Import (Exim) China. Pelabuhan Hambantota dikembangkan oleh Sri Lankan Ports Authority (SLPA) yang menggandeng kontraktor perusahaan China. Pelabuhan Hambantota didesain melayani kapal super besar (mega vessels), memiliki 10 tambatan (berth) dengan panjang dermaga 3.487 meter.

Pengembangan Pelabuhan Hambantota terbagi menjadi dua fase. Fase pertama dibangun pada 2008 dan operasional pada 2010. Total investasi 361 juta USD. Namun biaya membengkak menjadi 508 juta USD[2]. Fase kedua, dibangun pada 2012 dan selesai pada 2015, menghabiskan anggaran sebanyak 810 juta USD[3]. Rezim Rajapaksa sebenarnya berharap melanjutkan fase ketiga. Namun itu tidak dapat terrealisasi. Rajapaksa harus mengubur ambisinya untuk terpilih ketiga kali dalam Pemilu 2015.

Studi kelayakan proyek Pelabuhan Hambantota telah ada sejak 2003, dikerjakan oleh konsultan asal Kanada, SNC-Lavalin. Kesimpulan studi, bahwa Pelabuhan Hambantota adalah layak (feasible). Studi menyarankan agar dibentuk konsorsium swasta dengan model kontrak build-own-operate-transfer (BOOT), suatu model dimana perencanaan, kosntruksi, hingga operasi dikerjakan oleh satu perusahaan. Namun hasil studi pada 2003 tersebut gagal lepas landas, akibat keributan politik.

Pada 2006, dikerjakan studi kelayakan yang kedua. Kali ini digarap oleh konsultan asal Denmark,  Ramboll. Studi menyarankan agar fase pertama pelabuhan dibuat melayani barang non-kontainer (curah kering dan curah cair). Barang kontainer didesain dilayani pada fase kedua. Pada saat yang sama, Pelabuhan Colombo, hub utama di Asia Selatan, sedang berekspansi. Kapasitas nya ditingkatkan karena semakin ramai [[4]].

Berbekal studi dari Ramboll, pemerintah Sri Lanka mencari partner pendanaan. Proposal kerjasama ditawarkan ke India dan Amerika Serikat, namun keduanya menolak ikut-ikutan[5]. Mereka sadar, bahwa resiko kerugian proyek Pelabuhan Hambantota tidak dapat dibenarkan. China lalu tampil menjadi pahlawan. Fase pertama Hambantota lalu dibangun. Bunga dikenakan sebesar 6,3 persen, bunga tetap, dengan periode ikhlas (grace period) empat tahun [4].

Kegilaan dimulai tidak lama setelah fase pertama selesai dibangun. Rezim Rajapaksa memaksa melanjutkan fase kedua pada 2012. Pemerintah menabrak saran dari studi Ramboll, dimana fase kedua dapat dimulai ketika Hambantota baru nampak menghasilkan keuntungan. Sri Lanka lagi-lagi menambah hutang. Sumbernya juga dari Bank Exim China. Bunga dikenakan sangat murah, hanya 2 persen [4].

Waktu berjalan dan Hambantota gagal menghasilkan keuntungan. Keramaian yang diharapkan tidak terjadi. Pada 2015-2016 misalnya, terjadi penurunan kunjungan kapal. Sesuatu yang jarang terjadi di pelabuhan pada waktu itu[6]. Sebabnya beragam: pelabuhan tetangga –Pelabuhan Colombo- yang semakin atraktif, kelemahan manajemen, kekurangan industri dan kawasan komersial pendukung, dan fasilitas pelabuhan yang tidak menarik [6]. Hambantota tidak berhasil menggaet mitra strategis di tingkat internasional, yang mutlak diperlukan oleh pelabuhan kelas dunia. Hutang menggunung di tengah kemampuan bayar yang lemah.

Dalam tekanan finansial yang intens, Colombo berusaha mencari jalan keluar. Bail out lalu diusahakan dan saham Hambantota ditawarkan ke China. Pada akhir 2017, dibentuk dua perusahaan baru pengelola Pelabuhan Hambantota, yakni Hambantota International Port Group (HIPG) dan Hambantota International Port Services Co. Ltd. (HIPS). Kedua perusahaan dimiliki secara mayoritas oleh China Merchant Port (CMPort), perusahaan yang sudah melanglang-buana di dunia pengembangan pelabuhan[7]. HIPG dan HIPS berada dalam perjanjian konsesi kerjasama pemerintah badan usaha (KPBU atau PPP) selama 99 tahun. Perjanjian tersebut bukanlah tukar hutang dengan ekuitas (debt-equity swap), namun lebih berupa investasi segar oleh CMPort. Hutang kepada China tetap berjalan tanpa ada perubahan[8].

Jebakan Hutang dan Perburuan Rente

Kisah Pelabuhan Hambantota dan BRI lalu menghasilkan apa yang disebut dengan “diplomasi jebakan hutang” (debt-trap diplomacy). Sebuah terma yang dimasyhurkan oleh geostrategis India, Brahma Chellaney, pada 2017. Narasi tersebut mendapat momentum ketika diamini oleh beberapa pemimpin dunia. Misal para senator di Amerika Serikat dalam kajiannya pada Agustus 2018.

Ada semacam ambisi dari China untuk dapat ikut-ikutan dalam pembangunan di banyak negara. Di megaproyek Pelabuhan Hambantota, China terlihat sangat ‘dermawan’. Sri Lanka adalah negara yang tengah didera konflik berkepanjangan. Tidak banyak yang mau memberi hutang, apalagi proyek yang tidak jelas manfaatnya. Ditambah lagi, hutang dari China diberikan dengan bunga yang relatif mini. Sebagai perbandingan, surat hutang Sri Lanka di tahun 2007 ditawarkan dengan bunga 8,25 persen [4]. Kemampuan Sri Lanka meng-generate pendapatan juga tidak besar.

Namun jika kita mau melihat dengan kacamata lain, sebenarnya tidak ada satu negara maju di dunia ini yang tidak menerapkan strategi ekspansionis. Di banyak kesempatan, penggarapan berbagai megaproyek di banyak negara berkembang seringkali didalangi oleh negara dunia pertama, baik dengan skema G to G atau B to B. Di Indonesia, proyek konstruksi dan konsultasi yang jelimet sudah hampir pasti dipegang sama kontraktor atau konsultan asing. Statistik menunjukkan, dari top 100 perusahaan konstruksi dunia, yang bermain di tingkat internasional, 37 nya berasal dari Eropa, China 27, dan Amerika hanya 7 [4].

Dan di Hambantota, masalah sebenarnya adalah lebih kompleks. Proyek Pelabuhan Hambantota adalah inisiasi pemerintah Sri Lanka, yang studi awalnya dikerjakan oleh konsultan dari Kanada. Peletakan batu pertama Pelabuhan Hambantota bahkan sudah dilaksanakan 7 tahun sebelum BRI diluncurkan. Huru-hara Hambantota dimulai ketika Rezim Rajapaksa berambisi melaksanakan proyek gurem tersebut, terutama pada fase keduanya. Ibarat “botol bertemu tutup”, China mau hadir memberi hutang.

Maka yang dapat dipastikan terjadi di Hambantota adalah perburuan rente. Selama berkuasa, Rajapaksa ditengarai menikmati cuan dari sederet proyek, mulai dari jalan raya, bandara, kota baru, hingga tower. Proyek-proyek akbar yang dinilai minim faedah[9]. Di beberapa proyek BRI di negara berkembang, kejadiannya juga mirip-mirip[10]. Ada semacam kecocokan, antara rezim korup dengan tawaran modal dari RRC.

Soal studi kelayakan Pelabuhan Hambantota, penulis teringat dengan “formula Machiavelli”, sebuah narasi yang diperkenalkan oleh Flyfbjerg, pakar ekonomi infrastruktur. Formula Machiavelli mengotak-atik studi kelayakan proyek agar didapat hasil yang serba layak [[11]]. Rumusnya: biaya pembangunan dikecil-kecilkan, pemasukan proyek di-overestimate, dampak sosial dan lingkungan dianggap remeh, dan manfaat ekonomi yang lebih luas dibesar-besarkan. Flybjerg menyebut, hasil dari formula Machiaveli adalah proyek ‘survival of the unfittest’. Rekayasa tersebut lalu menyingkirkan pengeluaran kapital yang sebenarnya lebih dibutuhkan oleh rakyat. Pada level yang akut, beban hutang akan membengkak sedang performa ekonomi melemah.

Kita lalu melihat ke dalam negeri kita. Kita menghitung persamaan demi persamaan. Rezim infrastruktur dan pinjaman dari China adalah fenomena yang mirip. Dan kita juga melihat, ada proyek-proyek yang ternyata tidak nyata menghasilkan untung. Ada bandara gagal dan jalan tol yang realiasi lalu-lintasnya tidak seindah studinya. Ada juga kereta cepat, yang biayanya selangit dan proses konstruksinya syarat masalah. Soal ini, Nikkei Asia berkomentar: there was no proper analysis of which infrastructure projects would boost growth and productivity the most [[12]].

Kini Sri Lanka didera krisis dengan hutang yang menggunung. Padahal, beberapa bulan sebelum chaos terjadi, beberapa metrik ekonomi Sri Lanka terlihat lebih bagus daripada India[13]. Ini berarti ukuran numerik tidak selalu bisa jadi acuan. Dari Hambantota kita belajar, bahwa infrastruktur mesti dibangun dengan sehat, yang tidak hanya soal gagah-gagahan. Momen telah menjadi monumen. Hambantota adalah tugu peringatan –yang sangat mahal- soal rezim pemburu rente dan kesejahteraan umum yang dikorbankan. Wallahua’lam.

 

Sumber gambar featured: Ramboll

Catatan:

[1] https://greenfdc.org/countries-of-the-belt-and-road-initiative-bri/

[2]  Leasing of Hambantota Port: Rationale, Economic Benefits and Way Forward, DAILY FIN TIMES (Jan. 27, 2017), http://www.ft.lk/article/593997/Leasing-of-Hambantota-Port:-Rationale—economic-benefits-and-way-forward.

[3]  Anjelina Patrick, China – Sri Lanka Strategic Hambantota Port, NAT’L MAR. FOUND . (Apr. 13, 2017), http://www.maritimeindia.org/View%20Profile/636276610966827339.pdf

[4] Brautigam, D. & Rithmire, M. (2021) The Chinese ‘Debt Trap’ Is a Myth. The Atlantic.

[5]  Neil DeVotta, China’s Influence in Sri Lanka, in RISING CHINA’S INFLUENCE IN DEVELOPING ASIA 129, 134 (Evelyn Goh ed., 2016).

[6] Grey, Eva (2018) The story of Hambantota Port: a flunking token of political corruption. Link: https://www.ship-technology.com/analysis/hambantota-port-china-sri-lanka/

[7] Everything To Know About The Hambantota Port Lease, LANKA NEWS PAPERS (Aug. 9, 2017), https://www.lankanewspapers.com/2017/08/09/everything-to-know-about-the-hambantota-port-lease/

[8] Moramudali, U. (2020) The Hambantota Port Deal: Myths and Realities https://thediplomat.com/2020/01/the-hambantota-port-deal-myths-and-realities/

[9] https://foreignpolicy.com/2022/04/28/sri-lanka-rajapaksa-protests-economy-corruption/

[10] https://www.csis.org/analysis/corruption-flows-along-chinas-belt-and-road

[11] Flybjerg, B. (2005) Machiavellian Megaprojects’, Antipode, 37(1), 18–22.

[12] https://asia.nikkei.com/Spotlight/The-Big-Story/Dream-state-Jokowi-struggles-to-build-his-vision-for-Indonesia

[13] https://www.bloombergquint.com/economy-finance/india-sri-lanka-gdp-growth-rate-per-capita-income-economy-world-bank

(Visited 50 times, 1 visits today)